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一篇文章带你分析中国农地集体所有权变化情况

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集体所有权被认为是农地“三权分置”的制度基础,但因为如下问题而亟待深入改革:教条式“坚持”、形式化“落实”和虚无化“完善”。本文认为,基于历史经验、实践诉求和操作可行性,需要从功能角度出发推进农地集体所有权改革。“坚持”就是以服务“三农”、发展生产力和弥补市场失灵的实践标准来体现社会主义的所有制关系“。落实”的重点是明确农地集体所有权人即承包户以完整财产权,明确农村集体经济组织作为产权行使主体且经授权而拥有监督、管理农地之事权,作为中心签约者而服务于农业规模化。“完善”的主要内容是赋予集体经济组织对等的事权与财权,厘清自治组织和产权主体之间的责权利,同时亦需推进农地监管体制和征地制度等配套改革。
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  引言

  作为家庭联产承包责任制之后农村改革的又一重大制度创新,2014年中央“一号文件”首次提出的“三权分置”奠定了农地制度的基本架构。为落实好“三权分置”,国家密集出台了一系列的相关政策文件,《农村土地承包法》《土地管理法》等相关法律也着手进行相应的修改。作为“三权分置”之一的“坚持农地的集体所有权”,既是农村基本经营制度的“魂”1,也是农村土地改革的三条底线之一,必然成为重要改革事项。对此,2014年中央“一号文件”突破长期以来的“坚持”提法,并首次提出了“落实”。2019年中央“一号文件”更是提出“完善落实”的改革思路。长期以来几乎沉寂的农地集体产权改革,亦陡然成为热门话题。针对产权主体模糊和功能弱化等棘手的现实问题,围绕产权主体归属和权能等核心问题,学者们开展了激烈争论。

  关于集体产权的归属或落实问题,争论异常激烈。第一种观点是,根据马克思等经典作家的理论预设[1]、考虑公共资源的产权界定困难[2]和土地利益的公平分配[3]等现实考量,为解决集体产权“虚化”或“弱化”[4]的问题而要实现农地国有化[5]。与此相反的第二种观点是,基于效率角度,强调赋予农户完全的土地产权[6]。不同于非此即彼的“二分法”,第三种观点主张“非公亦非私”的产权主体。“农民集体”是一种公共权力所体现的公法性[7]而非作为简单的交易活动主体,因而并非一定要赋予农民集体的法人组织地位。可以鉴戒英美法信托法律制度下的农地保有制[8]或日耳曼法的总有制度,通过明确集体成员的义务和权利[9]来解决产权模糊问题。第四类学者认为,为实现宪法规定“集体所有”抽象主体的具体化并解决产权模糊性的痼疾,需要对“农民集体”这个所有者进行民事主体化改造:理想的状态是成立有别于村委等自治组织、具有法人资格的农民集体经济组织[10],并能够作为产权主体拥有占有、使用、收益和处分等各项权利[11];有人主张经营权也要归于农村集体经济组织[12]。也有学者认为,农户承包权和农地经营权是独立于集体所有权的[13],因而“落实”集体所有权的关键是解决好集体成员的资格权问题[14]。

  相对而言,第四种观点似乎比较符合政策演进思路。不过,关于集体所有权的性质和主体问题的争论尚未形成一致性共识。基于产权复杂性,一些学者避开集体产权形式上的归属问题,转而探究集体所有权的权能问题。基于提高农业效率的现实关切,重点关注如何通过“集体”去促进农业规模化和农民组织化。他们认为,计划经济的集体所有制所依托的经济社会基础已不复存在,应该朝前看,从控制力去看待集体经济的主体地位。具体到土地经营,新型集体经济应将功能定位于农业基础设施、交通基础设施、环保工程等农民没有能力做的领域[15]。作为所有者,集体拥有依法发包、调整、监督和收回集体所有土地的职能,而且应该参与土地征收补偿安置方案的讨论[16]以体现其收益权,同时要强化承包地的管理、监督等权能[17];通过对土地经营权流转的备案、监督和纠错等功能来规范农地流转,协调好经营者和承包者之间的利益关系。

  纵览上述研究,便可发现略显尴尬的现象。国家对农地集体产权制度的改革理念是非常开放的,改革思路也是极其清晰的。与此形成鲜明对比的是,因为先验观念的羁绊、眼界的限制或对似是而非观点的误解,部分学者未能理解国家大政方针的深意,所提出的建议也往往缺乏学理和经验支持。

  农地集体产权认识方面的混乱和滞后,阻碍了农地制度的改革深化。尽管中央的改革理念非常开放,思路也非常清晰,但中央精神有时却停留于政策文件的表达,而不能充分具体化为正式制度的法律。2018年12月底修订的《农村土地承包法》具有过于浓厚的政策指引性而缺乏实质性改进,甚至在个别地方出现了倒退[11]。关于如何落实特别是如何完善集体所有权这个重要问题,往往因为无的放矢而不得其解。也正是如此,中央精神和相关法律在实践层面也遇到不少阻力。显然,有必要了解不同发展阶段的战略目标及其制度目标对农地集体产权的实践诉求,重新思考经典作家理论预设的初衷,陈述不同主体的利益诉求,从政府职能转换、农地监管体制和基层组织治理结构完善等方面分析制约集体产权改革深化的深层次原因,从而基于路径依赖和现实可操作性,从“坚持”“落实”和“完善”三个层面,对农地集体所有权的改革提供一个系统的论述,提出逻辑一致且可操作的具体建议。以期将中央的改革理念落到实处,引领农地集体产权改革步入深水区,并由此推进农户承包权和土地经营权的相关改革。
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  一、新时代的农地集体所有权:改革诉求、“三权分置”的制度落实及其不足

  (一)新时代的发展战略、“三农”的制度目标与农地集体所有权的制度坚持

  1. 新时代的发展战略与“三农”制度目标。

  就人口分布与空间布局而言,新时代的主要矛盾集中体现于“三农”2。十九大因明确提出了“乡村振兴战略”而成为“三农”发展的里程碑。发展环境和发展矛盾的变化也使得国家战略层面产生重大调整。农业农村发展被置于优先考虑的地位。在新时代,“三农”面临新的问题,有着新的制度目标。其一,新时代农业发展的底线目标是严格保护耕地,在大量农村人口实现非农就业的情况下确保粮食安全,“把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”3。顶线目标方面,要解决因小规模分散化经营等因素而带来的食品安全、效率较低和环境污染等问题,“推动农业由增产导向转向提质导向”4,使农业能够在国内和国际两个市场上具有竞争力。其二,新时代的农民和农村的制度目标主要是:提高农民(财产性)收入,打破二元结构、促进城乡社会保障和基本公共服务均等化。

  2. 新时代农地集体所有权的制度坚持。

  新时代农地集体所有权的改革既需要克服“两权分离”下的诸多制度缺陷,也要有效回应外部环境和“三农”制度目标变化下的实践诉求。这对农地集体所有权改革提出了新的要求:既要坚持“集体所有”的公有体制,还要探索如何通过有效的实现形式使集体所有权得到具体的落实,同时通过完善所有权的功能以促进新时代制度目标的有效实现。有一点需要留意的是,中国农地集体所有权改革,从政策文本表达上看似乎经历了从“坚持”到“落实”,再到“完善落实”的三次变化。但是,这只是表明决策者和学者在制度目标与制度绩效双向互动的实践经验的启发,不断深化了对集体所有权实现形式及其功能的理论认识。这是实践认识的理论抽象。因而,在具体的制度安排中,这三者(在前一阶段是潜意识的,而在新时代则是自觉的)始终是高度统一的。当然,如何实现三者的有机融合,则需要认真洞察新时代农地集体所有权的改革诉求。

  (二)新时代农地集体所有权的改革诉求

  新时代的“三农”特别是农业的制度目标,对农地集体所有权有着新的诉求。第一个诉求是作为耕地特别是作为宅基地所有者和集体建设用地的所有者,如何提高集体产权的对外排他性,以充分保护集体成员的财产权,同时通过运营与管理以实现集体资产的保值增值。第二个诉求是体现国家意志、承担管理和监督功能,以严格保护耕地,稳定农户承包权和平等保护经营权。农地集体所有权的改革,必须能够确保耕地得到严格保护和有效利用。针对规模化经营中可能存在流转合同纠纷、农地的破坏、农地经营的“非农化”和“非粮化”和农业生态环境的破坏等市场失灵的相关问题,需要集体所有权去承担相应的监督和管理职能。当然,农地集体所有权的改革也要维护好集体成员的个人利益。在集体内部,要稳定承包关系,防止村干部等利益相关主体重新调整农地。在集体外部,既要作为农民的利益代言人和代理者,促进农地流转,也要防止地方政府等利益主体通过违规征地、违规批地对承包权造成的侵蚀,促进征地程序的规范化、补偿标准的科学制定和极差地租的合理分配。农地集体所有权的改革也要有利于平等保护经营权。重要的是,要培养农户的契约意识,农地流转的契约稳定,为经营者提供稳定预期。在征地经济补偿过程中,要充分体现经营者的权益。

  第三个诉求是促进农业的规模化、提高农民的组织化,以市场方式去“补”齐基本经营体制的“统”之短板,促进小农与社会化大生产的有机衔接,提高农业生产效率。农业规模经营发展和社会化服务体系的形成是一个历史过程,因为市场的无形之手发挥作用需要有足够的时间准备。20世纪90年代以来,中国农业产业化便开始迅速发展。21世纪之后,农业新型经营主体的发展更是方兴未艾,农地经营规模逐渐推进。在人地关系紧张的地区,各种专业化组织促进了农业社会化服务的快速发展。一些新型农业经营主体为服务合作农户或周边农户,以托管等各种方式提供了各种类型的社会化服务。不过,无论是土地规模还是服务规模,都离不开农地的流转和集中。农业规模经营对集体所有权改革提出了如下诉求:充分发挥集体在信息和交易成本等方面的优势,充当农民与新型农业经营主体的中介者,促进农地的流转和集中,推进农业社会化服务的市场化发展。

  (三)国家、集体与农民:“三权分置”的制度落实

  按照这一思路,基于农地制度的一些体制性问题,回应新时代的实践诉求,我国建立了农地的“三权分置”,并在这一框架下推进了农地集体所有权的如下改革。

  1. 明确了农村集体经济组织的法人地位。

  针对“农民集体”这个产权主体的模糊性问题确定了清晰的改革思路:承包农户是权利主体,但农村集体经济组织经授权可以代表权利主体,即作为行使主体。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(2016年12月)指出:在清产核资基础上,把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体,并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。属于村农民集体所有的,由村集体经济组织代表集体行使所有权,未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权,未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权;属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。2016年10月的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《三权分置意见》)要求:“土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。农民集体是土地集体所有权的权利主体。”2017年3月15日,第十二届全国人民代表大会第五次会议通过了《民法总则》分两款规定,明确了农村集体经济组织和村民委员会的法人地位。《民法总则》第99条分两款规定:“农村集体经济组织依法取得法人资格。”“法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的,依照其规定”。从而,《民法总则》将集体经济组织、村民委员会等农村集体经济组织,作为“特别法人”予以规定,赋予其民事主体资格。2017年修改的《物权法》(2007)第60条将《宪法》所规定的农地产权主体即“农民集体”明确界定到集体经济组织;考虑到现实中集体经济组织的成立和功能完善方面的困难,也规定村民小组、村委会和乡镇集体经济组织可以代表集体。2019年8月底全国人大发布的《土地管理法》第11条也吸收了这一规定,明确了农村集体经济组织作为农民集体的产权主体。

  2. 明确了农村集体经济组织对农地的监管职责。

  按照《三权分置意见》,集体所有权在保护耕地、承包权和经营权方面均拥有相应的职责:(1)依法发包集体土地,任何组织和个人不得非法干预;(2)因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地;(3)对承包农户和经营主体使用承包地进行监督,并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为;(4)依法对土地经营权的流转进行监督。承包农户转让土地承包权的应在本集体经济组织内进行,并经农民集体同意;流转土地经营权的,须向农民集体书面备案;(5)集体土地被征收的,农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。这些指导性意见,也分别被《农村土地承包法》(2018年修正案)和《土地管理法》(2019年12月修正案)所吸纳。需要说明的是,《农村土地承包法》为农地所有权的发包方增加的一个义务即为承包方提供生产、技术、信息等服务,发包方也可以在土地流转过程中收取一定的管理费;集体对土地的收益权主要体现在土地征收时对收益的一定比例的分配权(见《土地管理法》(2019年修正案))。

  3. 规定了农村集体经济组织的服务性功能。

  《深化农村改革综合性实施方案》(2015)也指出,要探索剥离村党组织和村委会对土地资源的管理职能,实行“政经分开”,完善村委会和农村集体经济组织运行机制。根据2016年中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,集体经济应发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。在明确产权主体及其职责之后,为了更严格地保护耕地、保护农民利益,国家也逐渐强化集体产权的对外排他性。特别是在经营性集体建设用地领域,集体作为农地所有者的权利得到了加强,集体产权的对外排他性有了大幅度提高。这集中体现在2019年8月颁布的《土地管理法》,在界定公共利益和缩小征地范围5、规范征地程序6和市场化补偿标准7等关键性领域作出的大量改革和集体经营性建设用地统一入市试点改革的推进。

  上述政策条文和法律规定框定了“三权分置”下农地集体所有权的基本内容。归纳上述内容,不难发现“三权分置”制度框架农地集体所有权的一些基本特征:农地(作为农业生产要素)的财产权主要归于集体所有权人即承包农户;作为产权主体的农村集体经济组织,实际上是行使主体,拥有维护农地集体所有制关系、通过监督与管理承包户与经营者而保护耕地、规制土地流转;发包方的收入来源(财权)主要是土地征收时一定的收益分配和通过服务土地流转等功能而收取的管理费;土地征收的审批权限下放到本级地方政府;土地承包经营合同的监督管理权下放到县主管部门和乡(镇)政府。

  (四)“三权分置”框架下农地集体所有制的缺陷

  1. 所有权功能的异质性与产权主体的统一性。

  这是一个相对突出的问题,即制度设计方面将所有权的异质性功能与产权的主体等同起来,并希望将异质性的制度目标兼容于同质性的产权主体。集体所有权的功能主要是三种:代表政府实现国家“三农”的制度目标;代表政府对农地的占有、使用等状况进行监督、管理,以保护承包者和经营者的利益;代表所有者,管理农地的发包、调整和流转;作为中介者,服务于农地的流转,促进规模化经营等。相关政策和法律对上述规定希望将不同性质不同层面“三农”的解决,都寄希望于土地的所有权安排。于是便有了如下状况:《宪法》层面对农地产权制度的定义,更多关注宏观和抽象意义上的意识形态和政治功能;《物权法》和《土地管理法》则较为关注现实中的产权明晰和市场效率问题,重点权衡国家(主要是地方政府)、村集体与农民之间的利益;《农村土地承包权法》更是关注到不同农户之间(主要是承包户与经营户)的利益权衡。然而,这些功能相互之间有重叠的一面,也有冲突的一面,由此而导致混乱。之所以出现这种混乱,是因为功能的认识和定位涉及利益格局。许多原本需要通过其他方式来解决的问题,各主体却非要借助于法律的制度设计来嵌入自身利益。

  机构主义(而非功能主义)的传统观念给农地集体所有权的改革在制度设计层面如法律术语的表达带来很多技术上的困难。因为不同主体的功能诉求是差异化甚至是互斥的,法律条文却必须是具体而可操作的。这就必然带来立法上的技术困难:既要照顾各方利益,又不能诱发矛盾。也正是如此,相关法律对于集体所有权的性质描述,只好采取语焉不详的模糊化处理,而法律专业术语的表达也存在矛盾。面对这种矛盾,有学者希望通过新的表达方式加以区分。比如,有人认为集体所有权兼顾公法和私法的功能,并因其功能而异[18]。更有人提出可以参考德国经验,用“双阶理论”加以调和来突破“一物一权”的表达困境:即宪法上的集体土地所有权对抗国家,体现了社会安全保障功能;民法上的集体土地所有权对抗世人,发挥了土地作为商品的经济功能[19]。问题的关键是,这些说法固然可以弥合法律语言表达上的分裂(其实是粉饰矛盾),实现逻辑上的一致性。但是,法律模糊只不过是利益角力、观念冲突的表征罢了。修辞手法也许可以使各方达成文字上的默契,但并不表明政治力量的相对平衡。法律面纱的改变对于现实问题的解决不会产生实质性作用。更重要的是,人们在对待集体所有权的制度设计时,长期以来存在的思维误区并没有得到突破:通过法律协调不同利益的矛盾,并将不同产权功能塞进同一个主体,这将产生难以调和的内在矛盾。

  2. 农地处分权(征地)的集权与所有权的弱对外排他性。

  离开政府职能转换和土地规制改革去分析耕地保护等实践诉求,无异于缘木求鱼。略略分析一下便知,之所以出现所有权表达的模糊性,很大一个原因是顾及地方政府利益。政府干预导致集体以外成员的弱排他性是农地集体所有权的鲜明特点[13]。这一点,随着政府在土地一级市场垄断地位逐渐被打破和征地制度的改革而得到较大程度修正。不过,制度安排仍然存在缺陷,并使得集体产权面临因外部干预而导致产权残缺和耕地流失的问题。主要的原因是,2019年8月《土地管理法》中的征地制度依然存在一些缺陷:对“政府”界定仍然存在模糊性;在公共产品(公共利益)的事权方面,没有在乡(镇)、县(区)、市、省等地方政府及中央政府之间进行明确的划分;评估土地价值时,没有充分考虑生态景观环境和文化等非经济功能。这些法律漏洞,为地方政府以城市改造和道路建设等公共利益的名义而过度征地留下了巨大空间;且为地方政府违规审批和违规用地留下了一个口子,即允许因连片开发而征收土地。尽管征地审批权利下放(不需要上级政府审批),但并未触及核心问题:政府自己用地、自己审批8的制度设计,使政府集运动员、裁判员、游戏规则制定者于一身9。而且,无论是2018年12月份新修改的《农村农地承包法》或2019年新修正的《土地管理法》,均未触及一个核心问题:对地方政府或主管部门的违规征地和违规批地等行为没有任何的处罚规定,因而也无须承担明确的法律责任。这就使“农村集体”这个产权主体难以或无法抵抗地方政府的违规审批和违规征地。

  3. 农地承包经营的事权下移、财权集中及转嫁与所有权的功能异化。

  无论是政策文件还是相关法律,都赋予了农地发包人(或农村集体经济组织、村民小组)以保护耕地和农业资源等方面的权利。甚至也规定了发包方为承包方提供生产、技术和信息等方面的服务。这些权利和义务的强制性规定是否妥当?这是值得商榷的。农村集体经济组织(或村委会或村民小组)只不过是农地集体产权主体或农村自治组织而已;尽管具有信息和执行等优势,但都不是一级政府,也不是政府组成部门。严格地说,它们并不具备监督和管理农地使用状况的法定权利,也没有这方面的义务和责任。特别是承包方所需要的各种社会化服务,需要通过市场方式来获得,农村集体经济组织既没有能力也没有这方面的义务。

  如果农村集体经济组织需要承担这些职能,那么也应该通过授权以契约方式而获得。同时,政府需要因为购买上述服务而支付相关的费用。令人遗憾的是,当事权下移的同时,却并没有推进相关的财权改革。于是便出现如下异象:政府没有通过明确的财政分权,以支付农村集体经济组织在执行相关职能时发生的各种成本与费用;作为一种替代或补偿,政府却赋予不是农地集体所有权人的“集体”以某种农地的处置权和收益权。如果这种逻辑成立,那么就不难理解相关法律中那些看似悖论的种种规定了:在涉及村内农地流转且不影响农业生产时,作为土地所有权代表的“集体”却不能收取租金,而只能作为中介人获得“管理费”10;在农地征收而转变为建设用地(非农用途)时,“本集体经济组织”拥有了只有所有权人才能拥有的“剩余索取权”即部分收益权11。在同一事情上,之所以出现一会儿把集体经济组织视为所有权人、一会儿将之视为中介者的混乱状况,可理解为地方政府的机会主义在法律上的体现:当涉及到征地的巨额极差地租收益时,为调动“集体”积极性而赋予其所有者角色;当涉及农地流转而不能给地方政府带来财政收入时,地方政府却不愿意支付相关的工作费用,而赋予“集体”以中介者身份向当事人收取管理费用的权利。从法理看,村集体组织或村委会等都不是农地的所有权人,但它们却享有了农地转让权、处置权特别是收益权。为节省难以承受的行政(交易)成本,政府将监督(承包权和经营权)农地使用和保护耕地、农业资源和生态环境等方面的义务(事权)赋予给村集体12。正是由于事权与财权的非对称性导致了如下“悖论”:村集体承担了本不应有的责任(事权),享受到了本不该有的(财)权利(即承包地的收益权)。一个隐患也就自然产生了。在级差地租的超额收益诱惑下(承包地因征收转为非农用途而产生的增值收益),地方政府的机会主义激发了“集体”将农地转为城市建设用地的内在积极性。

  4. 农地集体所有权主体的二重性及可执行性。

  从名义的法律看,农地所有权(而不是所有权人)已经明确到农村集体经济组织。相应许多地方成立、登记注册了大量农村集体经济组织。不过许多地区并不具备成立集体经济组织的条件。考虑到这种情况,《民法总则》同时规定村民委员会和村民小组可以作为代表行使职责。这就带来了产权主体和作为自治组织的职责分工和利益冲突问题。更重要的是,即便是成立了相应的集体经济组织且明确其法人地位,它们也依然难以实际行使产权主体的各种职能。产权清晰界定和强权赋能都是必要的,但产权实施更为重要。否则,产权将仅仅是纸上的,而非事实的。中国大部分农村的组织化程度是非常低的。已有组织如村委会有着国家力量的强大支持,尚且存在治理体系不健全和治理能力不足的诸多问题。法人性质农村集体经济组织的独立运行在绝大部分农村是不可行的。既没有经费来源,关于集体经济组织的职能、章程、议事规则、与承包方(即集体所有权人)之间的关系问题等也都缺乏相应的规定。即使成立这些组织而且也有各种规制,国家也没有具备监督其职能行使状况的能力。因此,已经成立的农村集体经济组织,与村委会(村民小组)往往是一套人马,两块牌子而已。一个更根本性的问题是,由于成员资格的封闭性和农业经济的开放性,集体经济组织在管理方面天然存在搭便车的集体行动困境,而且也缺乏企业家能力,难以通过市场化行为而使农地资源得到高效配置并促进农业发展。

  (五)农地集体所有权制度设计缺陷带来的消极后果

  产权残缺是中国地权制度的最大特点,并集中体现于农地集体产权。在不同时期,产权残缺表现形式有所差异。改革开放的第一个时期(1978—2016),主要因为产权主体不明晰导致地方政府和村干部对集体产权的侵蚀。随着农地集体产权主体民事资格的获得,在集体外部,产权明晰问题得到了很大程度的缓解。但是,集体内部仍然存在产权不明晰的问题。由于村委会等自治组织和产权主体之间的职责分工不明确,议事规则不明确,仍会导致自治组织的越俎代庖。除此之外,财权与事权的分离或者说地方政府对土地增值收益的争夺和农地监管的卸责,事权不适当的层层下移(或是转嫁),使农地集体所有权在保护农户承包权和土地经营权方面,显得非常无奈。由于地方政府职能转换滞后,将由其负责的受国家委托的事权(监督承包方保护耕地、管住农地用途和保护农业生态等)交给了村集体,并赋予村集体分享部分土地收益权(主要是征地产生的极差地租),由此弱化了承包权的产权强度,且特别伤害了承包方资本化的财产权。由于村集体的功能不完善,使得其将原本受地方政府委托由其代理的事权又转嫁交给承包方13,因而弱化了农地转入方的产权强度并伤害了转入方资本化的财产权。正是由于环环相扣的事权和财权关系的混乱,导致事实产权与法律产权的偏差,使得农地领域存在大量“悖论”,并严重妨碍着“三农”制度目标的实现。

  在农业领域,一方面是国家要求严格耕地保护,另一方面是农户自发的大量耕地撂荒或废弃。由于农业保险和农田整治滞后等支持性政策不足而导致的低效率,农村和中西部地区存在大量闲置耕地,城市和东部沿海发达地区的大量耕地被占有或违规转为建设用地。在农地集体产权领域,因为没有领会(或有意误读)农地集体所有权的本质(或国家意图)并误会了其客体和功能,使得不是产权主体的地方政府享有了不宜拥有的强大农地处置权、转让权和收益权,因此使其产生干预农地资源配置(特别是将农地转为建设用地)的强烈欲望。同时,农村集体所有权的二重性依然不能避免村委会对产权主体的利益伤害,并由此使得村干部在利益诱导下而频繁调整承包地。在产权的功能方面,村集体承担着一些服务于家庭方面的经济功能,但这种经济功能与监督、管理土地使用的社会功能却也是混合在一起的14。裁判员与运动员混合于一体的村集体也成为产权不稳定的诱因。地方政府和村集体的寻租行为成为集体产权虚置、承包权不稳定、经营权得不到有效保护的主要诱因,并由此带来许多问题。
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  二、“三权分置”背景下农地集体所有权的改革思路

  (一)“坚持”农地集体所有权的改革思路

  1. 坚持以功能原则作为农地集体所有权的改革理念。

  作为一个发展中国家和社会主义国家,中国农地制度有着诸多的特殊性。国家的意志对土地制度有着决定性影响,而地方政府等各种主体也因为既得利益而对农地制度的理解和实施作出对己有利的解释和操作。这就使得农地改革始终带有浓厚的工具性、政策性和权宜性,导致各方主体特别是农民集体、农民和经营者等难以产生稳定性预期。国内外的发展环境也要求改革工具性政策导向。在国内,中国即将实现建设全面小康社会的目标,公平性、公开性和机会均等的理念将会变得更加重要。在国际上,随着“一带一路”的推进和中国全方位融入国际社会,中国对基于规制的制度必然有着更高要求。作为规则的制度,对所有人都是一样的,且事前不能预判谁会成为受益者(受损者)。政策基本理念是机会均等和社会公平,偏向某些特定部门(企业和个人)的选择性政策,因为利益输送或不公平竞争而降低资源配置效率。为实现某些普遍性目标,针对某些经济和社会的某些功能(比如基础性研究)而制定政策。这些目标导向而非选择性的理念,促进了公平竞争,也有利于资源的配置效率。作为一种替代性选择的是功能性理念,并贯彻法治精神。

  2. 坚持以实践绩效来判断农地集体所有权的改革标准。

  秦汉以来,土地制度基本实现了从井田制到私有制的过渡[20]。但是,由于行政力量鞭长莫及,土地产权的具体实施机制并不是作为正式制度的法律,而是宗法关系。土地交易的规制提供者并不是作为公共利益代表者的政府,而是乡村权威和宗法组织。乡村的信任范围是费孝通式“差序格局”。从事实产权看,土地权利局限于村庄内部。尽管土地可以自由交易,但卖买双方往往是同村熟人,而非村外的陌生人。长此以往,村庄内部的农民集体于无形之中拥有了某种共有产权。产权是私人的,但契约执行却是高度自治的。在小农经济条件下,这种产权单位与治理单位的对称性[21],一方面可以确保农户的个人激励,另一方面能够使产权具有低成本的实施机制,并且也有助于提供村庄基础设施等公共产品。

  在陌生人社会,小土地所有制不利于实现最佳的资源配置效率。关于其发展前途,不同学者有不同观点。马克思鲜明地指出,“小块土地所有制按其性质来说排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积聚、大规模的畜牧和对科学的累进的应用。”15关于小农的发展方向,恩格斯强调,“我们对于小农的任务,首先是把他们的私人生产和私人占有变为合作社的生产和占有”16。毋庸置疑,马克思、恩格斯等之所以提出土地的社会所有,是认为它能够解决小农的诸多问题而促进农业社会化大生产、有利于资本积累和技术进步。新中国成立后特别是小农社会主义改造之后,土地产权从个人变为集体。从现象发生学或形成机制看,集体土地来源于个人。基本考量是实现农业规模经济、提供公共产品和避免土地兼并带来的失业等社会问题。一言蔽之,无论是经典作家的原意或者新中国成立初期的政策目标,集体产权初衷是提高小农市场地位、实现规模经济等。

  此外,农地(特别是耕地)资源属性并不符合“公共池塘”,而农地集体所有权也不具有解决“公地悲剧”的基本条件17。从提高小农市场地位、通过社会化大市场实现规模经济和提高农业生产效率的角度看,改革开放以来的实践表明,无论是土地经营规模或者是服务规模,都可以在保障农户承包权的基础上得到实现。成熟的市场经济和新兴市场的经验也表明,土地集体所有并非是规模经营的充分条件。就公共产品和公共服务的提供而言,尽管人民公社时期土地集体所有发挥了很大的优势,但由于微观激励机制不足,公共产品和公共服务不能得到有效利用。改革开放的实践则表明,给定土地集体所有,通过完善村民选举机制、提高乡村治理能力,也可以增加农村道路等公共基础设施的供给数量并改善其质量[22]。人们不必去从“耕地”角度寻觅集体产权的“主体”,不能因为承包权到了农户那里,便认为集体所有权“虚置”了。相反,要从集体所有权在不同阶段是否较好地实现了弥补农业市场失灵等政策目标,去判断集体产权是否有效。探索集体产权有效实现形式的目的在于如何在不同阶段应对由“三农”特殊性引发的风险性和正外部性等问题。

  3. 坚持以农民利益不受损失为基本原则。

  之所以“坚持”农村土地的集体所有,并不是要保护地方政府18及城市居民的既得利益,甚至也不是国家自身的利益。国家利益在于通过解决“三农”问题来更好地服务于人民,这是中国共产党根本宗旨所内生的。我国之所以强调“坚持”农地集体所有,其初心也不应该是维护“集体”的既得利益。若非如此,就无法理解政府为何把耕地除处分权之外的所有财产权让渡给作为承包户的农户,在承包权比较完整的情况下19,为何还要花费数千亿元和长达5年时间来完成农地确权颁证?那么,“坚持”集体所有产权的真实意图是什么呢?我们认为,这应该是考虑到“三农”特别是农业市场失灵的弊端,希望通过集体所有权去弥补。国家之所以规定农村土地的集体所有制,宗旨是通过它来保障特定时期的“三农”目标,并以此体现中国特色社会主义的政治、经济、社会、文化。

  (二)“落实”农地集体所有权的行使主体:集体土地所有权的人格化

  这首先需要进一步分离农地集体所有权的公共管理职能和经济职能。农地集体所有权是一种对抗国家公权力的私权,但它承担了国家的某些经济职能。集体产权的意义不是集体作为所有者去占有土地,而在于在生产关系的层面,体现国家意志并受其委托,承担着管理和监督农地的职能。故而需要肯定农村集体经济组织的必要性。在集体经济(主要是集体房屋出租)比较发达的行政村(甚至是自然村),有必要成立这些组织。在大部分农村集体薄弱的地方,也有必要成立类似的组织。因为这可能从组织架构层面剥离村委会和村民小组等自治组织的经济职能。同时从对外经济交流的角度看,法人化的农村集体经济组织也宜作为民事行为主体,在签约和财务往来等方面,也具有更好的合法性和便利性。为了产权明晰,也可以实现农村土地集体所有权内部的小“三权分置”。就农地(耕地)而言,在集体内部,承包户可以比视为可以对抗国家公权力[23]的集体产权之人格化代表[24];集体经济组织成员对农地的承包经营权是土地集体所有权的根本体现20[25]。在集体外部,农村集体经济组织(或村自治组织)可以作为农民代表开展工作经济活动。宅基地的情况可参照耕地做类似处理。对于荒地、滩涂等公共土地(林地)[26]、农村道路等农业基础设施、农村公共房屋等固定资产,都可以明确农村集体经济组织作为所有权的代表,受农民委托而作为代理者行使占有、使用、处置和收益等权利21。如此一来,便能使为《宪法》所规定、为《物权法》所界定的集体所有权在民事主体层面得到“落实”。

  (三)“完善”农地集体所有权的职能结构:村自治组织事权与财权的统一

  1. 赋予村自治组织(或农民集体经济组织)以“农村集体”代理权。

  在集体经济(其实更多是房屋出租)比较发达而且能够承担组织运行费用的地方,需要强化农村集体经济组织的职能,并且对其进行强权赋能。不过在大部分农村地区,法人化的农村集体经济组织往往是一个“空壳”。即使实现了农村集体组织的法人化,它也很容易被村委会所取代,搭便车行为也使得产权主体的行使变得比较困难。特别是在涉及到利益主体如地方政府或房地产开发商等外部力量时,农村集体经济组织往往处于弱势的无权地位。农地集体所有权改革的主要任务是强化农民集体的产权主体地位。只有这样,农民集体才能作为积极的产权主体身份,而不是被动产权身份。也只有这样才能够提升集体外人员的排他性,提高集体成员权的稳定共享性。对此,一些学者深切感知,并因此而强调“集体”并非是集体组织,更不是集体经济组织[14]。从农地集体产权实施的从可行性看[27],与其另起炉灶,强调农村集体经济组织的组织和能力建设,还不如依托现有的农村自治组织,赋予其代理者而非一些学者所说的产权主体身份[28],然后去完善村委会等自治组织的治理结构;按照事权与财权的一致性原则,在改善村集体的治理结构的基础上强化其治理能力。

  2. 完善乡村治理以保障农村集体产权的可实施性。

  首先是要界定农民集体与村集体(特别是村委会)、村集体经济组织的职能并理顺相互关系。农民集体是农地的所有者,农民可以通过村民大会行使作为所有者的职权。村委会是农民的自治组织,具有政治、经济、社会和文化的多重功能[29]。同时,村委会既不是一级政府机构,也不是政府的执法部门,因而并没有行使监督和管理农地的职权和义务。在国家行政力量已经达到行政村的背景下,村委会等自治性组织的主要功能也已经不再是规制制定者和规制执行者22。为发挥其信息和交易成本的优势,在农地领域(包括其他领域),村委会可以承担双重代理与中介角色。作为村民自治组织,村委会可以受政府特别是中央政府(即国家)的明确委托授权23而作为代理者对农地利用状况进行监督,以促进国家的农地政策意图在乡村的实现。受农民(或农民集体)的委托,村委会可作为集体所有权的执行者(类似企业的管理层)处理农地(包括其他)的相关问题。

  当然,为了使村自治组织能够胜任农村集体经济组织代理人的角色,必须加强其治理能力。由于村自治组织受国家委托而承担对“三农”特别是农地的监督和管理职责,那么政府便应该赋予其相应的财权,并根据其承担工作的质量,给予直接的财政资助以保障其正常工作的开展。同时,政府需要通过财务、管理、法律法规等方面的培训和村干部的轮换等方式,提高村干部的人力资本,提高村委会治理能力。当然,为了防止村委会以农民集体代理人角色与外部既得利益者合谋,在土地流转、农业补贴、土地征收等各种相关事务中侵蚀农民利益,需要严格限定村委会的权限和职责,制定相关的规章制度[31],其目的是在所有权代表与管理者的双重身份之间建立“防火墙”。

  三、结论与讨论

  集体所有权是农地“三权分置”的基础性制度。但关于它的认识,存在如下几个方面的理论误区。其一,将产权形式与产权功能混为一谈。这使得集体所有权承载了过度的且差异性的功能:特定阶段的政治功能(发展战略与制度目标)、政府对农地的监管(社会功能)和作为产权主体的集体所承担的经济职能。不同层次不同性质原本异质性的功能相互混淆且笼统地交给经济学意义上的产权去独立承担。这不但导致了产权界定的歧义和立法上的技术困难,更使得“坚持农地集体所有权”的政策表达趋于玄学化和泛意识形态化。其二,关于集体的产权形式方面,没有严格区分产权主体和产权执行,没有严格区分作为产权主体的集体成员与作为产权执行者的集体组织,没有严格区分作为产权执行主体的集体组织和村委会等自治组织的相同点和差异性。这就难免带来了农地集体产权的模糊性和“落实”上的困难。更重要的是,人们常常忽略了产权安排背后的制度环境和制度目标问题,以基于成熟市场经济的产权制度作为分析的参照点。另一方面,他们教条主义地理解经典作家关于集体产权的论述并静态理解前苏联的深刻教训,使得集体所有权的讨论既忽略了历史的重要影响,也不能充分认识到集体所有权的实现形式。由于这些缺陷,人们也就鲜见地讨论如何“完善”集体所有权的问题。

  基于上述问题,本文构建了制度环境(发展战略)、制度目标、制度安排的分析框架,分析在坚持农地集体所有权的前提下,不同阶段的发展战略和制度目标对农地集体所有制的改革诉求、制度绩效和面临问题。本文认为,讨论集体所有权问题时,需要厘清作为所有制关系和产权形态的集体在功能上的重要区别,区分产权权利主体和产权执行主体,也需要从集体的事权与财权的匹配关系去看待集体所有权的实践绩效,并从功能角度出发推进农地集体所有权改革。本文基本结论是:“坚持”就是以服务“三农”、发展生产力和弥补市场失灵的实践标准来体现社会主义的生产关系。“落实”的重点是明确农地集体所有权人即承包户以完整财产权,明确农村集体经济组织作为产权行使的主体且经授权而拥有监督、管理农地之事权,作为中心签约者而服务于农业规模化。“完善”的主要内容是赋予集体经济组织对等的事权与财权,厘清自治组织和产权主体之间的责权利,同时亦需深化改革农地监管体制、征地制度,健全农村治理体系和提高农村基层组织的治理能力。

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